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標題: 姚瑶:中国共享民宿的制度规制路径探析 [打印本頁]

作者: admin 時間: 2020-8-24 17:27
標題: 姚瑶:中国共享民宿的制度规制路径探析
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文 | 姚瑶中共中心党校（国度行政学院）博士钻研生

来历 | 《行政办理鼎新》2018年第10期

择要

同享民宿准入门坎低的特色培养了迅猛成长的市场远景，也带来了羁系工具繁芜的难点；非尺度化的办事合适同享民宿的个性化体验却也在平安羁系范畴敲响了警钟。同享民宿的行业规制存在观点界定不许确、准入尺度不同一、配套轨制不跟尾、羁系责任不明白、体系体例机制不完美等问题。理当以同享民宿两大特性为根据肯定观点内在和外延，明白轨制规制的工具和范畴。基于谋划模式对民宿予以分类，肯定责任主体。聚集多范畴气力完美行业尺度，经由过程晋升法令层级、完美配套轨制、建立行业协会等路径完美同享民宿的轨制规制。

据不彻底统计，天下已有跨越4万家“同享民宿”，市场范围已达200亿元，并且这一市场还在快速增加。在民宿行业快速成长的同时，消费者权柄受损、民宿谋划者被窃等市场乱象随之而生。民宿行业规制的钻研成为新热门。基于同享民宿的根基特性和行业特色，阐发行业规制的轨制近况之成长和问题，是完美同享民宿轨制规制的路径之一。

1、中国同享民宿的根基特性和行业特色

（一）同享民宿的根基特性

关于“民宿”的发源，通说认为日本、法国、英国民宿行业汗青久长。民宿以“住家”“代价廉价”等为特性。我国较早的典范民宿有“奥运人家”和“世博人家”。《台湾民宿办理法子》界说“民宿”是指以家庭副业方法谋划，供给搭客乡野糊口之留宿地方。我国大陆地域的民宿已冲破了“副业”的谋划模式。《北京市游览条例》将民宿界说为：“城乡住民操纵本身具有所有权或利用权的室第，连系当地人文情况、天然景观、生态资本和出产、貨運, 糊口方法，为游览者供给留宿办事的谋划场合。”《中国同享留宿成长陈述2018》将“同享留宿”界说为：“以互联网平台为依靠，整合同享海量、分离的留宿资本，知足多样化留宿需求的经济勾当总和。”同享民宿比同享留宿的外延更遍及。

从民宿房源和谋划方法、民宿发源和现有轨制对民宿的界说，表现出同享民宿有两个根基特性：一是操纵本身具有所有权或利用权的室第；二是连系本地天然资本和文化资本。别离表达了“同享”和“民宿”的寄义。

（二）同享民宿行业的特色

基于这两个特性，区分于传统的宾馆、旅店、度假村和近几年鼓起的青年旅社、经济型旅店、公寓式旅店，同享民宿行业独具行业特色：

起首，谋划场合为谋划者自有或利用。谋划者操纵室第或其他前提从事游览谋划，根本扶植能力低于传统旅店业谋划者，是以民宿办理理当斟酌该部门谋划者没法承当的谋划义务。好比对消防装备的请求，从合适室第利用纪律的角度动身，只要入住人数节制在公道范畴，本色上未扭转室第性子，也未造成分外的平安危害，则不必要民宿谋划者获得消防平安的认证。同时，可以增长民宿谋划者可以或许承当的义务以晋升谋划平安，好比屋内安排逃生通道示用意、平安利用须知等。

其次，连系本地天然资本和文化资本，在卫生前提、根本举措措施的保障上就有别于传统旅店业。在规制进程中应在生态庇护方面加剧环保义务，同时在根本举措措施的配备长进行机动的羁系，好比基建后进地域、生态园林等情况特别的地区，需合适根基的卫生前提等。

是以民宿行业与传统留宿行业比拟，上风和劣势并存。一个光鲜的上风是准入门坎低。只要有闲置的房源谁均可以成为民宿谋划者。一个较着的劣势长短尺度化。旅店、旅店的设立基于卫生、平安的特别请求属于行政允许事项，“民宿”替换了旅店、旅店的感化，却没有相匹配的行政允许轨制。以传统旅店业的轨制规制民宿行业就存在如下冲突点：

1.特种行业谋划尺度与民宿准入门坎低之间的冲突。即，作为特种行业谋划的必要，民宿谋划理当合适旅店业理当具有的允许和羁系。可是民宿的鼓起恰是由于准入门坎低，不特定的谋划者大量涌入。由此，一旦设置与旅店业等同的允许审批和谋划羁系，会冲击民宿谋划者的踊跃性。

2.谋划者义务和分享者义务不克不及同等。同享民宿是房源供给者基于闲散资本的再操纵，是为了盘活闲置的留宿资本，若强加过量的谋划者义务将迫使大量副业谋划者退出市场。

（三）中国同享民宿的特有问题

中国的社区瓜葛更加繁杂，同享民宿酿成的扰民问题成为民宿正当化亟待解决的问题。别的互联网技能在中国的快速成长，如门锁的改朝换代也显现出同享民宿办理手腕的滞后性。同享民宿的特性、行业特色和中国特有问题都是行业规制轨制扶植的根本。

2、同享民宿行业规制的轨制近况

（一）国度层面政策鼓动勉励与部分规制并举

2017年10月1日实施的《游览民宿根基请求与评价》作为我国首部对民宿行业尺度作出规范请求的国度行业尺度，在民宿行业办理上有必定引导意义。而《中华人民共和国游览法》将民宿办理法子授权给处所制订。2018年3月22日国务院办公厅印发的《关于促成全域游览成长的引导定见》指出：“城乡住民可以操纵自有室第依法从事民宿等游览谋划山楂乾哪裡買，。”2018年5月同享留宿委员会建立。从行业成长势头角度阐发，不管从国度政策导向仍是行业本身成长都处于欣欣茂发的阶段。可是着眼于轨制层面，今朝可以根据的规范性文件为2017年10月1日国度游览局出台的国度行业尺度《游览民宿根基请求与评价》，对相干界说、评价原则、根基请求、平安办理、情况和举措措施、卫生和办事、品级划分七个方面作了详细划定。

与此同时，相配套的法令规范性文件也在进一步修订中，如2017年公布的《旅店业治安办理条例（收罗定见稿）》将“民宿”纳入办理范畴。2017年住房和城乡扶植部、公安部、国度游览局结合印发了《田舍乐（民宿）修建防火导则（试行）》。部分更多从行业办理的角度设置了更多的限定性划定。

（二）处所层面踊跃摸索成效显著

《中华人民共和国游览法》付与省一级当局按照本省游览财产成长环境自行制订办理法子，办理本辖区内住民从事的游览谋划性子住房。各省市以处所游览条例的修订、出台引导定见、处所和下层出台民宿办理法子等方法举行了踊跃摸索。

2016年《北京市游览条例》中将“民宿”单列为一节，并规划出台处所性律例。2015年《浙江省游览条例》划定对民宿发放相干谋划允许，并根据此条出台引导定见。福建、山东、广东、重庆、贵州、西藏、陕西、宁夏地域的游览条例中均触及民宿寄义界定和办理条目，或明白鼓动勉励小我可以操纵自有室第谋划民宿。四川省2015年周全启动《四川省游览条例（批改）》立法调研和《民宿办理法子》的前期钻研。2017年《甘肃省临夏回族自治州游览条例》划定自治州、县（市）人民当局理当@增%uG76K%强对游%u4w7b%览@民宿谋划的指导，鼓动勉励游览民宿成长。别的各省市以引导定见的情势对行业办理细则作出划定阐明，如《关于促成姑苏市村落游览民宿规范成长的引导定见》《浙江省人民当局办公厅关于肯定民宿范畴和前提的引导定见》。

3、同享民宿行业规制轨制存在的问题

（一）缺少高位阶的法令规制

有学者指出，《游览民宿根基请求与评价》只是举荐性尺度而非强迫性划定，效劳有限，只能作为谋划者和办事者的行业自律与自治供给根基的规范参考，依然必要顶层设计予以引导和规范，经由过程立法解决申请设立、行业尺度、谋划羁系、投诉机制等问题。国度层面没有专门的民宿行业办理法令律例。处所立法中鲜有颁布施行的处所性律例。同享民宿行业的相干办理散见于规章和行政规范性文件中，层级较低，且未成系统。

（二）没有同一的观点界定

按照各地出台的相干划定，传统游览饭馆之外的民宿被冠以分歧的名称：田舍乐、民宿度假村、高端民宿、村落游览民宿、客栈、民宿（田舍乐）、田舍乐（民宿）、田舍乐民宿、村落特点民宿（客栈）、民宿（村落客栈）、家庭旅店、特点民宿、民宿旅店、风俗客栈；业界另有在线民宿、在线短租、民宿短租、民宿长租等名称。以上名称都没法包括民宿的所有情势。同享留宿委员会提出“同享留宿”的观点。但从现有民宿的情势来看，另有轰趴馆、田舍乐等合适民宿特性但不必定用于留宿的情势存在，是以民宿是集留宿、餐饮、文化体验功效于一身的谋划载体，“民宿”的外延大于沙龍娛樂,“留宿”。今朝我国轨制规制层面还没有有一个同一观点可以正确表达同享民宿的内在和外延。没有明白的观点界定，就不克不及肯定法令规制的工具和范畴。

（三）准入尺度和谋划尺度有待科学化

以现有律例为阐发样本，民宿的相干划定以章节或条目的方法呈现在省、市（自治区）的游览条例傍边，条目多为“鼓动勉励成长”的原则性划定。部门测验考试了细化的划定，如《北京市游览条例》单列一节用四条条目从界说、准入、计划、职责分工划定民宿办理。准入轨制上请求打点工商挂号。《浙江省游览条例》专门划定民宿界说和准入法则，请求有关部分对合适前提的民宿发放相干的谋划允许。《深圳市大鹏新区民宿办理法子（试行）》立异轨制阐扬社会治理感化，划定“民宿设立之初，必要由股分互助公司与民宿谋划者签定民宿谋划责任协定，股分互助公司同时出具赞成民宿谋划证实文件”，此协定是民宿准入和退出的民事根据。谋划者必要备齐《餐饮办事允许证》《食物畅通允许证》、业务执照、修建物布局平安证实文件、消防审验证实或消防平安评价文件等证实文件。

谋划尺度大多参照了《台湾民宿办理法子》。可是在处所实践中，已冲破了台湾民宿办理法子对民宿谋划为“副业”的限制，也不限于英国民宿的模式，不但仅是住家的体验，还包括了高端民宿等其他类型。同享民宿的谋划尺度不克不及一律而论。

（四）配套轨制的跟尾不顺畅

游览法、消防法、卫生食物平安法、计划法中对付旅店业的划定不克不及彻底合用于同享民宿的办理。而《旅店业治安办理条例（收罗定见稿）》明显也高估了部门民宿主的谋划能力，若严酷执即将使其承当分歧理的谋划本钱。不少处所虽鼎力支撑民宿行业的成长，乃至以招商引资的情势对商户开放谋划市场，但呈现了构筑终了却没法经由过程平安查抄致使项目弃捐的环境。主管部分基于本部分的羁系责任一概严酷把关，且均有轨制根据。民宿成长仅靠政策支撑没法通顺将来进步的门路。

综上，现有的法令规制不克不及支持同享民宿行业的良性成长。必要进一步对同享民宿的观点举行界定，根据谋划模式划分类型，针对分歧类型的同享民宿匹配相顺应的羁系模式。

4、同享民宿行业规制的轨制完美建议

（一）提高立法层级，完美轨制系统

1.出台国度层级的法令律例。制订国度层面《民宿办理法子》，健全治安办理轨制，情况庇护与卫生羁系等轨制。以促成民宿行业康健成长为条件，充实考量民宿分享经济特征，均衡成长与办理并重，在行业尺度施行的履历中提炼民宿准入轨制、民宿谋划尺度等规范，构成法令位阶的轨制划定，做好顶层设计，科学兼顾计划民宿市场的将来成长。国度层面的法令划定不宜细致，在轨制设计上要留有立异的空间，将民生及社会平安身分相干的问题和惩戒办法列为强迫性规范，对谋划模式和买卖方法留有空间。

2.构成国度—处所分层级的法令律例系统。在国度同一的立法框架内尽快完美处所立法。一要立异准入轨制。充实阐扬社区自治轨制的上风，付与处老人醫用護具，所自治单元准入核准权利。划定明白的谋划参数，在准入信息中挂号民宿房间数、修建面积、衡宇装修、平安机能等环境。二要明白谋划范畴。大部门的民宿不但供给留宿办事，一旦触及餐饮及其他文娱举措措施，则响应的羁系责任也随之增长，是以对超越根本谋划范畴的商户举行存案挂号轨制。

（二）肯定民宿谋划者为责任主体

今朝海内民宿运营模式重要有三种：C2C（由业主自营）、C2B2C（由商户谋划）、B2C（由平台办理）。对平台的办理必要针对分歧模式匹配办理。

1.C2C（由业主自营），如Airbnb和“一家民宿”为典范代表。房源供给者上传房源信息，由平台团队审核公布。民宿消费者与房源供给者经由过程平台实现直接买卖。此种环境房源供给者即为民宿谋划者。

2.B2C（由平台办理），如途家模式。房源供给者将衡宇出租给平台，平台对衡宇举行办理后对外公布，民宿消费者与平台签定办事合同。此种环境平台为民宿谋划者。

3.C2B2C（由商户谋划），如“大象民宿”，主打精品民宿。房源供给者将衡宇出租给商户，商户对衡宇举行主题化的同一办理，交由平台公布信息。民宿消费者与平台签定办事合同。此种环境下商户和平台配合为民宿谋划者。

是以，民宿谋划者承当谋划责任。在分歧模式中，民宿谋划者的指向分歧。必要按照谋划模式，设定根本责任，并对分歧类型的民宿谋划者包袱有针对性的谋划责任。而平台在分歧谋划模式中承当分歧的义务，也理当分类会商。

（三）明白各种主体责任

1.民宿消费者的责任

理当在办事条目中对民宿消费者的义务予以确认。可参照传统旅店业，且基于私有室第中的为营建主题的特别物品，理当得当增长监视义务。理当增长保护室第区正常栖身情况的相干义务。

2.民宿谋划者的责任

基于分歧谋划者的谋划能力，设置分级的责任义务。如对C2C模式下的民宿谋划者，基于其谋划本钱和衡宇利用功效，应简化审批允许步伐。但同时理当增长义务条目对其四周住民予以庇护。如在平凡室第区内谋划民宿，理当由民宿谋划者在办事条目中增长奉劝条目，以此在公道范畴内增长民宿消费者对室第区正常栖身情况的保护，从而保障其他住民住户正常享有平安、安然平静的栖身情况。对付B2C模式，平台兼具民宿谋划者和中介责任，理当充实阐扬数据信息上风，实现智能化的办理。对付C2B2C模式下的民宿谋划者理当明白商户和平台的责任鸿沟，商户卖力开辟和保护办理，平台卖力商务谋划。基于其高端精品的寻求，可在传统旅店业的根本请求上得当晋升羁系强度。

3.平台的责任

平台承当用户信息核验的责任。本来由出租人和承租人之间举行的沟通转由平台取代，但有些平台在用户挂号时即便人名与身份证不匹配仍然可以或许经由过程验证。平台若不承当两边身份核验的责任，后续买卖的法令危害将不成防止。民宿的房源方难以准肯定位到小我，且基数较大，要像传统旅店行业同样举行审批许但是不成能的。没有行政审批作为准入关卡，只能依靠平台的注册环节阐扬身份核验的感化，可是此项责任今朝缺少相干义务请求，因此难以落实。

4.行政羁系主体的责任

民宿财产成长谋划办理羁系责任散布在游览、公安、卫生等多个部分，各羁系主体之间既没有@带%35aFZ%领或引%4872A%导@瓜葛，也没有互助法律的依靠机制，呈现了民宿羁系主体的缺失近况。需由文化和游览部分会同应急办理、食药监部分、网信部分、天然资本部分、生态情况部分、卫生康健部分、农业屯子部分等配合和谐羁系责任，在准入、谋划、监视办理的尺度和步伐上实现同一和联动。

（四）加速推动配套机制扶植

1.信誉系统办理机制

创建双向信誉评价系统。对付民宿谋划者，将信誉评价与赏罚及镌汰机制相联系关系；对付民宿消费者，信誉评价将以最直观的评分表现，谋划者可根据此决议合同缔结意愿。

2.胶葛解决机制

行政羁系部分需参与投诉机制。以平台为投诉案件的开端处置义务方。若穷尽平台义务没法解决的胶葛理当进入行政羁系范畴。平台理当设置公道的条目，协助民宿谋划者和民宿消费者在合同缔约进程中明白两边权力和义务。

3.赏罚与镌汰机制

提高违法本钱，明白买卖两边的违法责任，不但要对民宿谋划者举行规制，也要增强佃农一方的义务责任，削减侵权、讹诈事务。设置赤色区域，即民宿谋划在卫生、公安方面发明问题的要提高惩办级别。创建行业内信息公然轨制，既要对违法违规民宿举行传递批判，也需对优良民宿表扬举荐。

[基金项目]

中共中心党校（国度行政学院）课题“行政审批权优化设置装备摆设钻研”（17ZZYB012）；北京政治文明扶植钻研课题“国度治理理论钻研”（2018ZZWM016）。

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